Fitnesskur fürs Pensionskassengesetz

Hanspeter Konrad, Asip, Direktor

Veröffentlicht am: 21. Juni 2007

Der Schweizerische Pensionskassenverband (Asip) will weniger Regulierung für die zweite Säule. Sein Gesetzesentwurf für ein „schlankes“ BVG stärkt die Eigenverantwortung der Pensionskassen und rüttelt an Tabuthemen wie Rentenkürzungen, gesetzlichem Mindestzins und Umwandlungssatz. Die Reaktionen fallen gemischt aus.

Von Bernhard Raos

Die berufliche Vorsorge soll einfacher werden und das Gesetz dazu in weniger als 50 Artikeln Platz finden. So sieht es ein aktueller Vorschlag des Schweizerischen Pensionskassenverbandes (Asip) vor, der 1.047 Mitglieder mit einem Vorsorgevermögen von rund 370 Milliarden Franken vertritt. „Wir wollen das BVG entrümpeln und von überflüssigen Leistungsvorgaben befreien“, erklärte Asip-Direktor Hanspeter Konrad bei der Präsentation vor den Medien. Die Regulierungsdichte nehme ständig zu und mache die berufliche Vorsorge schwerfällig und intransparent.

Zwei Jahre lang hatte eine Arbeitsgruppe des Asip – Praktiker aus dem Verband, Vertreter der vier grossen politischen Parteien und des Bundesamtes für Sozialversicherung – am Vorschlag gewerkelt. Wissenschaftliche Grundlage bildete eine Studie des Forschungsinstituts für Empirische Ökonomie und Wirtschaftspolitik der Universität St. Gallen. Herausgekommen ist ein teilweise ausformulierter Gesetzesentwurf für ein „neues BVG“, das noch aus 46 Artikeln besteht. Das gültige BVG umfasst 98 Artikel mit sehr vielen Einfügungen.

Colette Nova, Schweizerischer Gewerkschaftsbund (SGB),
Pensionskassen-Expertin

Allerdings: Offen bleibt, ob stattdessen die Verordnungen zum Gesetz entsprechend umfangreicher würden. Das sieht etwa Colette Nova so, Pensionskassen-Expertin beim Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB): „Bei einem kürzeren Gesetz würden die Verordnungen länger.“ In Sachen Regulierungsdichte sei dies ein Null-Summen-Spiel.

Ohne fixen Umwandlungssatz und gesetzlichen Mindestzins

Was der Asip konkret vorschlägt, ist für Schweizer Verhältnisse eine Radikalreform: Versichert ist ein AHV-Lohn, der mindestens der minimalen jährlichen AHV-Altersrente entspricht. Die Schwelle liegt gegenwärtig bei 13.261 Franken. Wer mehr verdient, ist versichert. Der massgebende Jahreslohn entspricht dem AHV-Lohn bis höchstens zum dreifachen Betrag der maximalen AHV-Altersrente (79.560 Franken). Die Vorsorgeeinrichtungen sind aber frei, im Überobligatorium über die Minimalanforderungen dieses Gesetzes hinauszugehen. Weil ein Koordinationsabzug entfällt, fahren Versicherte mit kleinen Einkommen besser als heute.

Um das Altersguthaben zu bilden, werden Beiträge von mindestens acht Prozent des massgebenden Jahreslohnes erhoben. Die Staffelung der Altersgutschriften wird abgeschafft. Heute sind je nach Alter Sparbeiträge von 7 bis 18 Prozent abzuführen. Abgeschafft wird auch der Mindestzins. Stattdessen wird dem angesparten Altersguthaben zum Jahresende ein erzielter Überschuss gutgeschrieben. Davon profitieren auch Rentner. Allerdings müssen sie sich neu auf schwankende Renten einstellen: Diese steigen mit den Überschüssen und sinken wieder, wenn es nichts zu verteilen gibt. Der Arbeitgeber hat mindestens die Hälfte der Beiträge zu erbringen. Einkäufe von Leistungen bis zur Höhe der reglementarisch maximal möglichen Leistungen der Vorsorgeeinrichtung bleiben weiterhin erlaubt und dürfen innerhalb der nächsten drei Jahre nicht in Kapitalform bezogen werden.

Rentner mit zur Kasse gebeten

Jede Vorsorgeeinrichtung berechnet diesen Überschuss selber; sie hat Rückstellungen und Reserven zu berücksichtigen. Aber alles, was die versicherungstechnischen Reserven und die Wertschwankungsreserve übersteigt, ist den Versicherten jährlich gutzuschreiben. Heute verfügen viele Kassen über sehr hohe Reserven, die sie horten statt verteilen. Negative Gutschriften – sprich Abzüge – sind ausgeschlossen. Auch wenn die Börse korrigiert, sollen die Versicherten nicht direkt leiden. Aber: Weist eine Vorsorgeeinrichtung ein versicherungstechnisches Defizit von mehr als zehn Prozent ihres Vorsorgekapitals auf, muss sie in angemessener Frist sanieren. Den Sanierungsplan hat die Aufsichtsbehörde zu genehmigen. Und eine Sanierung hat nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz zu erfolgen. Das bedeutet, dass neu auch Rentner mithelfen müssen, ein Finanzloch zu stopfen. Heute werden sie nur sehr eingeschränkt zur Sanierung beigezogen, und dauerhafte Rentenkürzungen sind untersagt. Für Renten, die vor einem allfälligen „neuen BVG“ bereits laufen, ändert sich nichts. Bestehende Reglemente müssen innert fünf Jahren angepasst werden.

Es gilt der Grundsatz der Kapitaldeckung. Alle Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtungen müssen durch Vorsorgevermögen gedeckt sein. Für öffentlich-rechtliche Kassen, deren teilweise massive Unterdeckung seit Jahren zu reden gibt, wird ein Türchen offen gelassen: Der Bundesrat umschreibt Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, unter denen eine Kasse von Kantonen und Gemeinden vom Grundsatz der Kapitaldeckung abweichen kann.

Der Asip-Vorschlag kommt auch ohne den technischen Zins aus, mit dem die Pensionskassen heute in ihrer Schattenrechnung das Rentenkapital verzinsen. Der Umwandlungssatz ergibt sich aus der statistischen Lebenserwartung, die der Pensionsversicherungsexperte errechnet. Der Asip kritisiert, dass der geltende Umwandlungssatz die demografischen Veränderungen – wir werden älter, die Rente muss länger reichen – zu wenig berücksichtige.

Keine Wohneigentumsförderung mehr

Wiedereinkäufe sind bei einer Leistungsverminderung infolge Scheidung möglich. Abgeschafft wird hingegen der Vorbezug von Vorsorgegeldern zur Wohneigentumsförderung. Alters-, Invaliden- und Hinterlassenenleistungen werden in der Regel als Rente ausbezahlt. Die Vorsorgeeinrichtung bestimmt, ob auch ein Kapitalbezug – ganz oder teilweise – möglich ist.

Scheidet ein Versicherter aus einem anderen Grund als wegen Alter, Invalidität oder Tod aus seiner Pensionskasse aus, nimmt er sein Altersguthaben als Austrittsleistung mit. Heute gibt es Kassen, die beispielsweise ab 60 zwingend eine Rente ausrichten, auch wenn der Versicherte woanders weiterarbeitet.

Vereinfachen will der Asip die Teil- und Gesamtliquidationen: Das Führungsorgan der Vorsorgeeinrichtung legt fest, wann die Voraussetzungen gegeben und wie die Versicherten zu informieren sind. Sie hat nach fachlich anerkannten Grundsätzen zu erfolgen und die Aufsichtsbehörde muss den Verteilplan beziehungsweise die Liquidation genehmigen.

Anspruch auf Invalidenleistungen aus der zweiten Säule haben Versicherte, die im Sinne der IV zu mindestens 40 Prozent invalid sind. Die volle Invalidenrente beträgt 20 Prozent des massgebenden Jahreslohnes. Das vorhandene Altersguthaben wird mit einer zusätzlichen Gutschrift von 8 Prozent des letzten Lohnes fortgeschrieben. Bei Teilinvalidität werden – wie bei der IV – Teilrenten je nach Invaliditätsgrad gewährt.

Mehr Verantwortung für die Pensionskassen

Der Asip-Vorschlag reagiert auf die zunehmenden gesetzlichen Einschränkungen. Man will die Eigenverantwortung der Kassen stärken und den staatlichen Einfluss zurückdrängen. Das bedeutet mehr Verantwortung für das weiterhin paritätisch zusammengesetzte Führungsorgan der Vorsorgeeinrichtung. Dieses hat die Gesamtführung wahrzunehmen, die gesetzlichen Auflagen zu erfüllen und die strategischen Ziele festzulegen. Das Führungsorgan ist verantwortlich für die finanzielle Stabilität und überwacht die Geschäftsführung. Dazu gehört unter anderem die Wahl des Risikoträgers, das Risiko-Management, die Überwachung des Anlageprozesses, die Regelung von Interessenkonflikten und der Loyalität sowie die Art und Weise der Versicherten-Information.

Das tönt auf den ersten Blick nicht viel anders als die geltende Regelung, unterscheidet sich hingegen bezüglich der Aufsicht. Dort will der Asip möglichst wenig Staat: Es werden regionale Aufsichtsregionen gebildet, die in rechtlicher, finanzieller und administrativer Hinsicht unabhängig sind. Die regionale Aufsicht überwacht, ob die reglementarischen Bestimmungen erfüllt sind. Dabei ist zu prüfen, ob die Berichte der Experten und Revisionsstellen schlüssig sind. Bei Mängeln bleibt das ganze rechtliche Instrumentarium jedoch aufrecht – bis zur Ersatzvornahme und zum Strafverfahren.

Auch die Oberaufsicht wird von einer verwaltungsunabhängigen, vom Bundesrat bestimmten Organisation ausgeübt. Sie ist in ihren Entscheiden aber nicht an Weisungen des Bundesrates oder eines seiner Departemente gebunden. Ein Seitenhieb gegen das Departement des Innern und sein Bundesamt für Sozialversicherungen, das die Pensionskassen in den letzten Jahren verstärkt an die Kandare genommen hat. Vor allem kleinere Vorsorgeeinrichtungen mit be-schränkten personellen Ressourcen kritisieren einen oft unnötigen Formalismus.

Bisher wenig Reaktionen

Das „neue BVG“ der Asip hat in der breiten Öffentlichkeit bisher wenig Wellen geworfen. Solange sich am geltenden Gesetz konkret nichts ändert, bleibt die Diskussion theoretisch. So hat das Vorsorgeforum mit der Fachzeitschrift Schweizer Personalvorsorge ein Internetforum eingerichtet. Doch es hat erst einen Eintrag. Ein Pensionskassen-Stiftungsrat gibt sich besorgt: „Als Arbeitnehmervertreter im Stiftungsrat habe ich grösste Bedenken bei diesem abgespeckten Gesetz. Ich befürchte, dass die Arbeitgeber ihre Macht einsetzen, um nur minimalste Leistungen ausrichten zu müssen. Die zu starke Regulierung ist schliesslich nur aus der Notwendigkeit entstanden, weil findige Köpfe die Lücken des BVG ausnützten, um Leistungen zu reduzieren.“

Pensionskassen-Fachfrau Nova vom SGB haut in die gleiche Kerbe und gibt dem Asip-Entwurf politisch „wenig Chancen“. Vor allem die fehlenden Garantien bei Mindestzins und Mindestumwandlungssatz findet sie aus Arbeitnehmersicht inakzeptabel. Nova spricht von einem intolerablen Rückschritt und schiebt ironisch eine rhetorische Frage nach: „War da etwa eine Nostalgie nach den Anfangszeiten patronaler Kassen am Werk?“ Positiv wertet sie nur die tieferen Eintrittsschwellen für Versicherte mit kleinen Einkommen und für Personen, die eine IV- oder Hinterlassenenrente beziehen. In dieser Form hat das „neue BVG“ bei den Sozialpartnern einen sehr schweren Stand.

Hans Rudolf Schuppisser,
Schweizer Arbeitgeberverband, Direktor

Selbst auf Arbeitnehmerseite fällt der Beifall lau aus. So schreibt Hans Rudolf Schuppisser vom Schweizer Arbeitgeberverband in einer Stellungnahme zwar von einem mutigen Entwurf und „wichtigen Diskussionsbeitrag von kundiger Seite“, der dank mehr Handlungsfreiheit und Führungsverantwortung in die richtige Richtung weise. Doch dann folgen die Aber: etwa der Verzicht auf die Wohneigentumsförderung, die fehlenden Regelungen in Sachen Rechtsform der Vorsorgeeinrichtung, die Umsetzung im Versicherungsrecht oder die Abweichungen zwischen obligatorischen und überobligatorischen Guthaben bei den sogenannten umhüllenden Kassen. Schuppisser verlangt einen Preisvergleich zwischen dem heutigen und dem Asip-Modell und zweifelt, ob die einheitliche Altersgutschrift von acht Prozent wirklich ausreicht.

Beim Asip rechnete man bereits bei der Präsentation des Gesetzesvorschlags mit Widerspruch: „Im Interesse der beruflichen Vorsorge ist jetzt eine Grundsatzdiskussion zu führen.“ Das wird ein langer Hindernislauf und kein kurzer Sprint.

Die vollständige Fassung der Studie kann unter folgender Adresse bezogen werden: Asip, Kreuzstrasse 26, 8008 Zürich; Tel. 043 243 74 15; info@asip.ch. Unter www.asip.ch können Sie eine Kurzfassung der Studie und den Gesetzesentwurf für ein neues BVG herunterladen.

Universität St. Gallen warnt vor Übersparen

Die Professoren Monika Bütler und Franz Jäger vom Forschungsinstitut für Empirische Ökonomie und Wirtschaftspolitik (FEW) der Universität St. Gallen befassen sich in ihrer Studie für den Asip mit der Überkapitalisierung in der zweiten Säule und deren Konsequenzen. Sie schreiben: „Während auf gesamtwirtschaftlicher Ebene nicht von einer Überkapitalisierung ausgegangen werden muss, bestehen auf individueller Ebene bei gewissen Personengruppen durchaus Hinweise auf ein Übersparen. Die Aufspaltung der Sparquote der Haushalte in eine freiwillige und eine Zwangskomponente zeigt zwar, dass das freiwillige Sparen in der Schweiz in den letzten 15 Jahren leicht zugenommen hat. Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass Personen fallweise zu einer höheren Vorsorge gezwungen werden, als sie wünschen. Die Folgen sind suboptimale Konsum-Lebenspfade sowie eine – volkswirtschaftlich unerwünschte – Tendenz zur Frühpensionierung, die alternativ zur Reduktion des freiwilligen Sparens ein überhöhtes Zwangssparen ebenfalls kompensieren kann. Die Lösung dieser Problematik liegt weder in einer stärkeren Gewichtung des Umlageverfahrens noch in einer Absenkung des Deckungsgrades. Es geht mit anderen Worten nicht darum, wie ein gegebenes Niveau an Vorsorgesparen zu organisieren ist, sondern wie viel Altersvorsorge dem Einzelnen überhaupt vorgeschrieben werden muss. Kritisch zu hinterfragen ist deswegen, ob heute die obligatorischen Beiträge an die erste und zweite Säule sowie das Niveau der angestrebten Ersatzraten – mittlerweile betragen diese nach Steuern 70 bis 90 Prozent – nicht zu hoch angesetzt sind.“

Werde mehr umgelagert – so Bütler und Jäger -, bedeute dies einen Verzicht auf die positiven Effekte einer höheren Kapitalbildung im Kapitaldeckungsverfahren. Die Konsequenzen wären niedrigere Renten und eine geringere Effizienz des Vorsorgesystems. Die Rendite des Umlageverfahrens entspricht der Wachstumsrate der Lohnsumme und diese liegt seit der Einführung des BVG-Obligatoriums im Jahre 1985 stets deutlich unter derjenigen des Kapitaldeckungsverfahrens.

Die FEW-Vordenker sind gegen eine Lockerung der jährlich auszuweisenden Deckung von 100 Prozent. Es gibt andere Experten, die diese Vorschrift kritisieren: Dadurch würde die Risikofähigkeit und das Renditepotenzial einer Pensionskasse vermindert und prozyklisches Verhalten in Form übermässiger Reaktionen auf Kurseinbrüche verstärkt. Konsequenterweise wird eine längere Zulässigkeit von Unterdeckungen gefordert. Die Argumentation des FEW: Eine Senkung des Deckungsgrades auf unter 100 Prozent komme einer stillschweigenden Einführung des Umlageverfahrens im Ausmass der Deckungslücke gleich. Eine unterdeckte Pen-sionskasse finanziere ihre laufenden Verpflichtungen gegenüber den Rentnern, indem sie fortwährend auf die Beiträge der Aktivversicherten zurückgreife. Aus einer volkswirtschaftlichen Perspektive mache dies aber keinen Sinn; die niedrigere Rendite wie auch eine geringere Kapitalbildung würden gegen eine Teilfinanzierung der zweiten Säule im Umlageverfahren sprechen. Schliesslich sei auch aus einer Versicherungsperspektive – Pensionskassen-Gelder sind nicht einfach reine Vermögensanlagen, sondern in erster Linie eine Versicherung gegen das Risiko „Alter“ – eine Unterdeckung der Verpflichtungen nicht vertretbar. Vielmehr spricht laut FEW alles für einen deutlich höheren Deckungsgrad als 100 Prozent: „Dieser erhöht die Risikofähigkeit der Pensionskassen, wodurch sowohl höhere Renditen erzielt als auch die Schwankungsreserven zusätzlich erhöht werden können, also gewissermassen eine Aufwärtsspirale in der Entwicklung des Deckungsgrades und damit der Sicherheit ausgelöst werden kann.“

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