Wettbewerb mit freundlicher Unterstützung des Staates

Veröffentlicht am: 22. März 2010

Die freie Pensionskassenwahl ist ein Erfolg. Die Rentabilität kann sich sehen lassen. Doch ohne den Peitsche schwingenden Staat wären die Kosten zu hoch, schreibt Andreas Valda

Der Überbau der Altersvorsorge in Chile ist dem der Schweiz ähnlich. Es gibt drei Säulen: eine minimale Rente im Umlageverfahren, das kollektive Zwangssparen mit Pensionskassen und die steuerbegünstigte Selbstvorsorge. Im Fokus der Öffentlichkeit steht die zweite Säule. Sie wurde 1980 unter der Militärdiktatur von General Augusto Pinochet in Gang gesetzt und hat als weltweit erstes Modell der freien Pensionskassenwahl Berühmtheit erlangt.

Jeder Arbeitnehmer ist vom Gesetz her zum Sparen verpflichtet, darf sich aber den Pensionsfonds frei aussuchen. In Chile bieten sich derzeit fünf private Gesellschaften an, die total 118 Milliarden Dollar Rentenkapital verwalten. Abgewickelt wird das Zwangssparen über die Arbeitgeber. Sie ziehen Ende Monat jedem Arbeitnehmer 10 Prozent des Lohns ab und überweisen den Beitrag direkt an einen der Fonds. Hinzu kommt eine monatlich geschuldete Kostenpauschale von durchschnittlich 1,5 Prozent des Lohns. Im Unterschied zur Schweiz bezahlen die Arbeitgeber nichts. Sie tragen einzig den Inkassoaufwand.

Die fünf Fondsgesellschaften unterscheiden sich im Wesentlichen durch drei Merkmale: Kosten, Service und Rendite. Am meisten zu reden geben die Kosten. Die günstigste Gesellschaft verlangt eine Kommission von 1,36 Prozent des Lohns, die teuerste 2,36 Prozent. Ein Beispiel: Beträgt der Lohn umgerechnet 1.000 Dollar brutto, so werden der günstigsten Gesellschaft davon 113,60 Dollar überwiesen: 100 Dollar Sparbeitrag und 13,6 Dollar Kostenkommission. Bei der teuersten Gesellschaft fallen 23,6 Dollar Kommission an. Die Kosten verlaufen also proportional zum Beitrag. Grossverdiener bezahlen ein Vielfaches und subventionieren Kleinverdiener.

Im Landesschnitt betragen die Verwaltungskosten 88 Franken pro Versicherten und 159 Franken pro Beitragszahler (aktiv Erwerbstätige). Zum Vergleich: Das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) errechnete für die Schweiz Verwaltungskosten von 360 Franken pro Versicherten.

Mit der erwähnten Kommission sind in Chile alle Verwaltungskosten abgegolten, auch die Werbe- und Akquisitionskosten, die rund 15 Prozent des Aufwands betragen. Die in der Schweiz kursierenden Annahmen, der Werbeaufwand mache ein Drittel der Kosten des freien Wahlmodells aus, sind also falsch. Überzieht die Gesellschaft ihr Budget, muss sie es aus dem Eigenkapital berappen. Das Gleiche gilt für die Vermögensverwaltung. Zwar werden Fonds-Fees direkt dem Ertrag einer Anlage belastet, erscheinen also nicht in der Erfolgsrechnung. Der Staat verlangt aber die Rechenschaft darüber und definiert je Anlagetyp eine maximal zulässige Fondsgebühr. Wird sie überschritten, bezahlt die Gesellschaft die Differenz.

Auslandsanlagen mit überwiegend in Aktien investierten Fonds und Courtagen kosteten 2009 im Schnitt aller Gesellschaften 0,7 Prozent, Obligationsfonds und Courtagen im Schnitt 0,5 Prozent. Laut Vereinigung der Fondsgesellschaften AAFP sind ein Viertel der externen Mandate passiv und drei Viertel aktiv verwaltet.

Da die Gesellschaften ihre Investments oft langjährig halten, sind die effektiven Kapitalverwaltungskosten tiefer. Für Auslands-investments beträgt die Kostenquote 0,24 Prozent, für Inlandsinvestments 0,02 Prozent. Derzeit sind ein Drittel der Aktiven im Ausland angelegt. Die Overall-Kostenquote betrug 0,1 Prozent. Zum Vergleich: Für die Schweiz errechnete das BSV im Februar eine Kostenquote von 0,18 Prozent.

Die Kosten sind also fast halb so gross im Vergleich zur Schweiz. Bemerkenswert ist dennoch die Höhe im Verhältnis zum individuellen Beitragssatz: Bei der günstigsten Fondsgesellschaft betragen sie ein Siebtel (10 Prozent dividiert durch 1,44 Prozent), bei der teuersten ein Viertel des Sparbetrags. Den Versicherten des teuersten Anbieters würde also nach 30 Jahren Sparzeit viel Rente entgehen – geschätzt ein Drittel. Dass solche Unterschiede im Markt bestehen können, führt zur Annahme, dass entweder zu wenig Transparenz besteht, dass die Versicherten von der Materie überfordert sind, dass administrative Hürden den Wechsel zu einer günstigeren Gesellschaft behindern oder dass höhere Rendite oder ein besserer Service höhere Kosten rechtfertigen.

Die erste Annahme ist falsch. Die Transparenz wird in Chile garantiert und vom Staat organisiert. Zuständig dafür ist die mit 200 Personen besetzte Oberaufsicht (Superintendencia de Pensiones). Sie publiziert im Internet monatlich die Kommission und Rendite jeder Gesellschaft und bewertet jährlich den Service auf einer Skala von 1 bis 10 (vergleiche dazu auch Abbildung 1).

Richtig ist hingegen die Annahme, dass eine Mehrzahl der Chilenen von der Materie überfordert sind. „Es gibt viele Leute, die nicht einmal die Prozentrechnung verstehen. Wie sollen sie dann die Informationen zur freien Pensionskassenwahl interpretieren?“, sagt ein Kenner der Materie. Der Staat versucht dies durch Lernoffensiven zu kompensieren. Seminare werden ausgeschrieben. Die Informationsveranstaltungen sind gut besucht. Dennoch zweifelt die Elite links wie rechts an einer raschen Besserung. Ignoranz und pekuniäre Anreize dominieren. „Oft wechseln Arbeitnehmer auf die blosse Bitte ihres neuen Chefs hin zu einer anderen Fondsgesellschaft“, sagt ein Insider. Oder sie wechseln, weil ihnen ein Fondsagent einen neuen Fernseher oder eine finanzielle Belohnung versprochen hat. Das ist zwar verboten. Versicherungsagenten schrecken aber nicht davor zurück, die Vermittlungskommission mit dem Kunden zu teilen. Der Wechsel ist vergleichsweise einfach und kann alle sechs Monate vollzogen werden. Für die Anbieter besteht Kontrahierungszwang. Administrative Hürden behindern die freie Wahl also nicht. Wieweit die Annahme zutrifft, dass Renditen höhere Kosten rechtfertigen, zeigen die Zahlen der Oberaufsicht: Die höchsten Renditen liefern der zweit- und der drittgünstigste Anbieter. Der zweitteuerste hat die im Schnitt schlechtesten Renditen, der günstigste Anbieter steht im Mittelfeld (vergleiche dazu auch Abbildung 2). Was bereits Studien in Europa zeigten, gilt auch für Chile: Anlagequalität und Kosten korrelieren nicht – wer mehr verlangt, liefert nicht notwendigerweise eine höhere Rendite.

Wenn man in Chile von Performance spricht, so gibt es pro Anbieter allerdings nicht nur eine wie in der Schweiz, sondern es gibt fünf. Jede Gesellschaft ist verpflichtet, fünf Fondstypen anzubieten, genannt A, B, C, D und E. A ist der volatilste mit einem hohen Aktienanteil, E der konservativste mit überwiegend festverzinslichen Anlagen. B, D und C liegen dazwischen. Der Staat definiert die Asset-Klassen. Die Wahlfreiheit in Chile beschränkt sich also nicht auf die Fondsgesellschaft, sondern schliesst die des Risikoprofils mit ein: Je risikobereiter der Versicherte, desto höher die Chancen und Risiken.

Eingeführt wurde dieses als „Multi-fonds“ bezeichnete System 2002. Davor gab es je Anbieter nur einen Fonds mittlerer Risikoneigung, vergleichbar dem Typ C. Langjährige Renditekurven sind deshalb nur für diesen Typ verfügbar. Von 1981 bis 2009 rentierten die Vorsorgegelder im Durchschnitt: 9,24 Prozent jährlich (inflationsbereinigt). „Ein solches Ergebnis lässt überdurchschnittlich hohe Renten erwarten“, sagt Francisco Margozzini, Generaldirektor der Vereinigung der Pensionsfonds AAFP. Der Staat geht in seinen Modellen jährlich von bis zu 5 Prozent aus, um ein Rentenziel von 70 Prozent des Lohns zu erreichen bei einer Beitragsdauer von 40 Jahren. Bis jetzt ist das System also auf Kurs.

Auch das Ergebnis der anderen, 2002 eingeführten Fondstypen lässt sich sehen. Die hochvolatilen Fonds A rentierten im Schnitt aller Gesellschaften mit 8,9 Prozent pro Jahr (per Ende 2009), die Fonds B mit 7 Prozent, die Fonds D mit 5 Prozent und die Fonds E mit 5,1 Prozent. Dass die konservativsten Fonds Typ E besser abschneiden als die etwas volatileren des Typs D, erklärt sich mit den Verwerfungen der Krise.

Trotz der guten Resultate sind die Multifonds nicht ohne Kritik. Die wichtigste lautet: „Die heutigen Bandbreiten führen zu einer mangelhaften Information zum Risikoprofil“, sagt Eduardo Steffens, Chef der Fondsgesellschaft Cuprum. Ein Beispiel: Ein Fonds Typ A darf 40 bis 80 Prozent Aktien enthalten, ein Fonds Typ B 25 bis 60 Prozent, ein Fonds Typ C 15 bis 40 Prozent. Sowohl A, B und C könnten theoretisch also 40 Prozent Aktienanteil halten – ein identisches Risikoprofil. „Ein Kunde weiss also nicht wirklich, ob er sein Geld mit der Risiko-neigung Typ A, B oder C angelegt hat“, sagt der Fonds-Manager und fordert: „Die Bandbreiten sollten so geändert werden, dass sich die Risikoneigung der Fonds nicht überschneidet.“ Ein A-Fonds müsste dann beispielsweise 70 bis 80 Prozent Aktien enthalten, ein B-Fonds 50 bis 60 Prozent et cetera.

Kritisiert wird weiter, dass zu wenige Leute das System der Multifonds überhaupt verstehen. Eine Umfrage vom Dezember 2009 zeigte, dass bloss zwei Drittel der 8,5 Millionen Versicherten eine aktive Wahl fällten. Ein Drittel überliess es den Fondsgesellschaft beziehungsweise dem Staat. Das Gesetz sieht vor, dass Versicherte mangels Ausübung des Wahlrechts je nach Alter automatisch einem Risikotyp zugeordnet werden. Das Geld von bis 35-Jährigen bleibt im zweitvolatilsten Typ B. Danach wird ihr Geld zum Typ C umgeschichtet und verbleibt darin bis zum Versichertenalter von 50 (Frauen) beziehungsweise 55 (Männer) Jahren. Danach wird das Geld zum Typ D umgeteilt und verbleibt darin bis zur Pension. A und E bleiben in dieser automatischen Zuteilung draussen. Einlagen in den volatilsten und konservativsten Fonds erfolgen nur auf Wunsch. Die erwähnte Umfrage ergab einen beachtlichen Risikoappetit: Von den 3,7 Millionen, die eine aktive Wahl trafen, investierten 70 Prozent in A und B und bloss 4 Prozent in D und E.

Der Hang zum Risiko erklärt sich mit der typischen Biografie eines Chilenen. Viele treten ohne höhere Bildung ins Arbeitsleben ein. Arbeitslos zu sein, war in der Vergangenheit nicht ungewöhnlich. „Ein, zwei Jahre ohne Arbeit und damit ohne Beiträge an das individuelle Pensionskonto sind nicht ungewöhnlich“, sagt ein Experte. So ist das grosse Thema unter Chilenen: „Wie kann ich die fehlenden Beitragsjahre stopfen?“ Die Antwort darauf ist die höhere Risikobereitschaft. Zwar ist das System auf 40 Beitragsjahre ausgelegt. Bei einer mittleren Rendite von 6 Prozent (inflationsbereinigt) wird das Rentenziel aber schon mit 28 Beitragsjahren mehr als erreicht. Dies ergab eine im Februar publizierte Simulation der AAFP. „Ein solcher Versicherter kann bei Erreichen der Pension mit einer Rente von 100 Prozent des bisherigen Lohns im Durchschnitt der letzten zehn Jahre rechnen“, schreibt die Fondsvereinigung.

Die logische Konsequenz der freien Wahl ist auch die der Pensionierung. Zwar gibt es in Chile ein gesetzliches Pensionsalter von 60 beziehungsweise 65 Jahren. Doch wer genug gespart hat, darf sich frühpensionieren lassen, und wem das Geld fehlt, darf bis 70 arbeiten und Beiträge an die Fonds entrichten. Der Staat legt bei der (Früh-)Pensionierung nur ein einziges Kriterium an: Der künftige Rentner darf nicht zum finanziellen Fürsorgefall werden. Als Mass gilt das Eineinhalbfache der staatlichen Ersatzrente (vergleichbar zur AHV-Rente in der Schweiz). Wer mit seinem Guthaben, umgewandelt in eine Leibrente, dieses Minimum übertrifft, darf sich pensionieren lassen.

Aus demselben Grund verbietet der Staat den Bezug des vollen Kapitals. „Chilenen könnten versucht sein, das Geld zu verprassen und danach die staatliche Ersatzrente zu beziehen“, sagt ein Experte. Stattdessen haben sie die Wahl zwischen einer sogenannten Planrente oder Leibrente. Bei der Planrente bestimmt der Pensionierte die Rentenhöhe und -dauer selber und trägt das Anlagerisiko. Im Todesfall wird das Geld vererbt. Bei einer Leibrente wechselt das Kapital zur Lebensversicherung, die eine Leibrente bis zum Tod garantiert. Die beiden Varianten dürfen auch kombiniert werden, solange die monatlichen Zahlungen das Eineinhalbfache der staatlichen Ersatzrente nicht unterschreiten.

Die Ausrichtung der Leibrenten ist in Chile – im Gegensatz zur Schweiz – nicht die Aufgabe der Pensionsfonds, sondern der privaten Lebensversicherer. Wenn ein Versicherter die Variante Leibrente wählt, meldet er sein Kapital zu einer Auktion. Der Staat schreibt sein Rentenbegehren in einer Internet-Versteigerung aus. Die am Markt partizipierenden Versicherer offerieren. Den Zuschlag erhält die beste Offerte. Danach überweist der Fonds das Alterskapital an die gewinnende Versicherung. Die erste Rente wird zum vereinbarten Zeitpunkt fällig. Als Parameter staatlich geregelt ist nur die Lebenserwartung. Sie beträgt für Frauen 88 und Männer 82 Jahre und wird mithilfe von Generationentafeln ermittelt. Der angewendete technische Zins und der Umwandlungssatz werden im freien Markt ermittelt. Die zuletzt offerierten, technischen Zinssätze beliefen sich auf 3,6 Prozent. Eine Volksabstimmung darüber wie in der Schweiz wäre in Chile undenkbar. Dafür setzt sich der Staat für mehr Wettbewerb ein, zuletzt für die Kostenkommission. Sie war der Mitte-Links-Regierung zu hoch. So führte sie in der letzten Gesetzesrevision ein neues Mittel ein: die Versteigerung der Neueintritte. Seit 2007 melden sich alle neu Eintretend bei der staatlichen Aufsicht. Sie sammelt die Anmeldungen zwei Jahre lang und versteigen sie dann als Paket an die Fondsgesellschaft mit der tiefsten Kommission. Eben ist im Januar die erste Versteigerung über die Bühne gegangen. 700.000 Neuversicherte waren zu holen. Das Resultat: Ein neuer, sechster Akteur hat die Ausschreibung gewonnen, indem er eine Kostenkommission von 1,14 Prozent offerierte. Er war 16 Prozent günstiger als der bisher günstigste. Jetzt erwartet die Branche einen Kostenrutsch bei allen bisherigen Aktueren. „Das wichtigste Ergebnis ist aber, dass auf diese Weise neuen Akteuren der Markt geöffnet wird“, sagte der zuständige Finanzminister Andrés Velasco.

Das Signal ist bedeutend, ist doch seit 1992 kein Konkurrent mehr hinzugekommen. Die Barrieren für den Markteintritt wurden immer höher. In den 30 Jahren seit Bestehen des Systems ist die Zahl der Fonds stetig kleiner geworden, sie hat von 22 auf 5 abgenommen. Grössere haben kleinere aufgekauft, solvente insolvente übernommen. So hat eine starke Konzentration stattgefunden. Jetzt wird mithilfe der Auktion, die alle zwei Jahre stattfindet, der Markt neu aufgemischt. Die Peitsche zur Animation des Wettbewerbs schwingt der Staat. Ohne ihn würden es sich die Anbieter wohl zu bequem machen.

Das Chile-Modell der freien Pensionskassenwahl hat in Lateinamerika Karriere gemacht. Neun Länder haben es seither kopiert. Dahinter steht vor allem eine Figur: José Piñera, der Bruder des aktuellen chilenischen Staatspräsidenten Sebastian Piñera und Adept der Chicago-Schule. Er war es, der als Minister für Arbeit 1980 dem Diktator Pinochet das System schmackhaft machte. 1981 schied er aus. Seit 1995 reist er um die Welt und versucht weitere Staaten vom liberalen Modell der Altersvorsorge zu überzeugen. Sein Hauptargument: Der Staat sollte vor künftigen, explodierenden Sozialausgaben bewahrt werden. Ob er einst recht bekommt, wird die Geschichte erst zeigen. Pensioniert werden heisst auf Spanisch „juvilar“, Sein lateinischer Ursprung „juvilare“ heisst so viel wie „aus Freude schreien“. Ob nun aber alle Chileninnen zum Zeitpunkt ihrer Pension in Freudenschreie ausbrechen, darf bezweifelt werden. In Chile zumindest musste 2007 eine kleine Kehrtwende eingeschlagen werden: die Einführung einer minimalen Staatsrente für die 40 Prozent der ärmeren sozialen Schichten, die es nie schafften, anzusparen.

Wenn es in Chile einen grossen Makel am Pensionsmodell gibt, dann die Spar-abstinenz: Bloss 62 Prozent aller Bewohner sind der zweiten Säule angeschlossen, davon nur die Hälfte aktiv Beitragszahlende. Schuld daran ist die hohe Zahl informeller Arbeitsverhältnisse: Nach Zahlen des Pensionsfondsverbands AAFP arbeiten 35 Prozent aller Beschäftigten in einem illegalen Arbeitsverhältnis – und sparen keinen Rappen für das Alter. Diese Informalität, die auf Kosten der Altersvorsorge geht, in den Griff zu bekommen, ist denn auch die grösste Herausforderung des chilenischen Modells. Bis 2012/15 sollen alle Selbstständigerwerbenden schrittweise verpflichtet werden, einem Fonds beizutreten und Sparbeträge auf ihren Lohn oder Gewinn zu entrichten. Bisher waren sie, wie in der Schweiz, von einer Beitragspflicht ausgenommen. Sie sind deshalb im Visier des Staates, weil es unter ihnen viele Schein-selbstständigerwerbende gibt. Das sind solche, die de jure selber abrechnen, de facto aber von einem einzigen Auftraggeber abhängig sind. Die Gruppe arbeitet öfters im Bereich des mittleren bis unteren Lohnspektrums. Greift der Staat jetzt nicht durch, riskiert er später, für sie eine minimale Staatsrente zahlen zu müssen. Die Staatsschuld würde jährlich steigen.

Und noch eine Änderung brachte die Gesetzesreform von 2007: eine obligatorische Invaliden- und Hinterlassenen-Versicherung. Zuvor gab es nur freiwillige, betriebliche Regelungen. Streng nach der Chicago-Schule sollte eine Rente für Invalide und Hinterlassene nur auf das ersparte Kapitel beschränkt werden. Verteilt werden kann schliesslich nur, was Vater oder Mutter zuvor erspart hatten, so die Diktion. Doch dieses System schuf viele Fürsorgefälle. Nur Unternehmen mit einer starken Arbeitnehmervertretung erreichten gute Lösungen. Deshalb führte die Mitte-Links-Regierung unter der am 11. März ausgeschiedenen Präsidentin Michelle Bachelet eine Versicherung ein, die diese Risiken deckt. Sie ist ab 2010 obligatorisch und beträgt 1,87 Prozent der Lohnsumme. Bei Unternehmen von über 100 Mitarbeitern bezahlt die Prämie der Arbeitgeber.

Chile hat also, im Gegensatz zur Schweiz, erst 2007 auf ein echtes Drei-Säulen-System der Altersvorsorge umgestellt. Zuerst existierte nur die zweite. Auf Empfehlungen der Weltbank kamen eine erste und dritte dazu.

Abgeschafftes Kapitaldeckungsverfahren

Im November 2008 war es so weit. Das argentinische Parlament stimmte einer Vorlage der aktuellen Präsidentin Cristina Kirchner zu, die die private Rentenvorsorge verstaatlicht. Eingeführt hatte sie 1994 der damalige Präsident Carlos Menem. Argentinier hätten über 30 bis 40 Jahre mittels privater Fonds auf ihre Rente hin sparen sollen, ähnlich wie es Chile tut. 9,5 Millionen Versicherte hatten sich daran beteiligt und rund 30 Milliarden Franken angespart. Doch die aktuelle Präsidentin Cristina Kirchner foutierte sich um die Gewährleistung des privaten Kapitals. Zur Rettung der Staatsfinanzen verordnete sie die Verstaatlichung der verbleibenden zehn privaten Fonds.

Der Hintergrund: Knapp 60 Prozent des Geldes war aufgrund gesetzlicher Regelungen in heimische Bonds angelegt. Nach der Verstaatlichung wurden diese Bonds in eine Staatsgarantie gegenüber den Versicherten umgewandelt. Die Schuld blieb zwar theoretisch stehen, verschwand aber aus den Büchern des Staates. „Die Massnahme musste einen künftigen Zahlungsausfall verhindern“, sagte damals Miguel Kigel, ehemaliger Staatssekretär für Finanzen.

Heute gehen Argentinier mit 60 (Frauen) beziehungsweise 65 Jahren (Männer) in Pension. Sie erhalten eine nach Arbeitsjahren, privaten Sparanstrengungen und sozialen Kriterien abgestufte Staatsrente, die häufig nur knapp zum Überleben reicht. VAL

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