Die Teilliquidation als ungelöster Zankapfel

Von Andreas Valda

Veröffentlicht am: 02. November 2009

Beaufsichtigte klagen über lange Wartezeiten, über Formalismus und fehlende Einheitlichkeit unter den kantonalen BVG-Aufsichten. Die spn-Umfrage zeigt aber: Die kantonalen Aufsichten handeln fair und sind eher Opfer denn Täter einer Regulierungsflut.

Welches ist die beste kantonale Aufsicht? Gibt es strengere, mildere? Die Stichprobenumfrage unter zehn ausgewählten Geschäftsführern, Pensionskassenexperten, Anlagestrategieberatern und Stiftungsräten zeigt: Ja, es gibt in manchen Gebieten grosse Unterschiede trotz der fast identischen Rechtsgrundlagen.

Die Konferenz nimmt in Anspruch, ihre Tätigkeit mittels einer Unité de doctrine zu koordinieren. Sie hat jedoch kein Weisungsrecht gegenüber ihren Mitgliedern. Und jede Aufsichtsbehörde haftet nach kantonalem Haftungsrecht für ihre Tätigkeit. Ein PK-Experte sagte, eine Unité de doctrine sei für ihn schlicht nicht spürbar. Wenn es eine gäbe, müsse man sie auch im Alltag zum Tragen bringen, was eine einheitliche Instruktion der Aufsichtsbeamten erfordere. Er versteht nicht, warum es eine föderale Struktur geben sollte: „Eigentlich sollte die Aufsicht in Bern zentralisiert stattfinden.“

Ein bürokratisches Gehabe wird nicht vorgeworfen. Beklagt wird jedoch fehlende Praxis. „Je grösser die Dominanz praxisferner Juristen, desto grösser das Friktionspotenzial“, sagt ein PK-Experte. „Man kontrolliert eben, was man versteht und wie man es versteht, aber gut gemeint ist nicht zwingend gut gemacht.“ Wie soll jemand, der nie eine Stiftung von innen gesehen hat, diese wirklich komplexe Materie kundengerecht anwenden, fragt der Fachmann. Je nach Hintergrund und Einfluss des regionalen Aufsichtschefs beobachtet er ein Spektrum von „ich vollziehe nur das Gesetz, auch wenn ich mit den Normen persönlich nichts anfangen kann“ bis zu „ich verteidige die Interessen des Destinatärs“, so der Experte.

Die Aufsicht als stur oder pingelig zu qualifizieren, greife zu kurz. „Man muss sehen, dass diese Leute eine teilweise grotesk fehlgeleitete und damit vorsorge- und destinatärsfeindliche Regulation umsetzen müssen. Da haben sie praktisch keine Chance, etwas Sinnvolles zu tun und beim Vorsorgewerk zu punkten“, sagt der PK-Experte. Persönlich erlebe er die Sachbearbeiter aber „durchaus als engagiert und umgänglich“.

Unterdeckung: Test bestanden

Fast nur Lob erhält die Aufsicht in Sachen Unterdeckung. Zwar beobachtet ein PK-Experte „viel Formalismus und wenig Substanz in der Beurteilung“. Die Mehrheitsmeinung ist aber, die Aufsicht habe gelassen reagiert – im Gegensatz zu 2001 bis 2003. Damals habe grosse Hektik geherrscht, die Aufsichten hätten „extrem überreagiert“, erinnert sich ein Kassenwart. Die seither eingeführten Regeln und Weisungen zur Bewältigung der Unterdeckung brachten „einen pragmatischen Ansatz“. Der Anspruch der kantonalen Aufsicht, Augenmass zu wahren, sei erfüllt worden, ergänzt ein Anlagestrategieberater. Die Aufsicht wollte nicht stur nur nach dem Deckungsgrad beurteilen, sondern die Umstände der Kasse wie die Zahl der Rentner in Relation zu den Aktiven und die Branche in die Beurteilung mit einbeziehen. „Mir ist kein Fall bekannt, in dem die Aufsichtsbehörde zu einer solchen differenzierten Beurteilung Nein gesagt hätte.“

Teilliquidation als Zankapfel

Schöpfen die Aufsichten ihr Ermessen aus? Das Gros der Befragten beobachtet ein immer kleineres Ermessen. Teilweise seien die Aufsichten „sehr stur“, sie zeigten „keinen Spielraum“ bei der Bewilligung von Reglementen oder bei der Umsetzung im Teilliquidationsfall. „Eine solch rigide Anwendung kommt die zweite Säule teuer zu stehen, ist unnötig und führt zum Schaden der Destinatäre“, kritisiert ein Geschäftsführer, der seit 1986 mehrere Kassen geführt hat.

Auch sei das Verhältnis zwischen Kasse und Aufsicht schwieriger geworden. Dies sei zum Teil auf die Leitung zurückzführen. Der Geschäftsführer nennt als Beispiel den Kanton Zürich, die grösste regionale Aufsicht. Mit ihrem früheren Leiter Bruno Lang habe man „gut diskutieren“ können. Er habe nach pragmatischen Lösungen gesucht, etwa im Teilliquidationsrecht. Seit Amtsantritt von Erich Peter sei die Aufsicht „viel formalistischer“ geworden. Den Vorwurf, die Zürcher Aufsicht sei formalistisch, nannten mehrere Befragte. Der Aufsichtschef weist diese Interpretation allerdings entschieden zurück. „Die heute geltende Regel zur Teilliquidation geht auf Initiative von Bruno Lang zurück. Nach meinem Amtsantritt hat die Zürcher Aufsicht als einzige versucht, mit einer mutigen Praxis die Vorsorgeeinrichtungen vor diesem in den meisten Fällen wenig sinnvollen administrativen Aufwand zu schützen“, sagt Erich Peter. Es sei vielmehr die Kammer der PK-Experten gewesen, die in der eidgenössischen BVG-Kommission auf eine Änderung gedrängt hätte. „In der Folge zwang das Bundesamt für Sozialversicherungen die Zürcher Aufsicht, ihre pragmatische Haltung zu ändern“, sagt Peter und ergänzt: „Heute sehen die PK-Experten ein, dass es erstens ein Fehler war, die Verfahrensregeln der Teilliquidation zu ändern, und zweitens die Zürcher Aufsicht zu zwingen, ihre ursprüngliche Praxis zu ändern.“

Auch die Aufsicht in der Nordwestschweiz wird von Beaufsichtigten als formalistisch kritisiert. Der Chefin der Stadtbasler Aufsicht Christina Ruggli attestiert man, sie sei streng. „Ab und zu übertreibt sie“, so ein PK-Experte. Aber sie fände auch immer wieder pragmatische Ansätze für Lösungen. Bern hängt das Prädikat behäbig an. Als Beispiel nannte ein Geschäftsführer den Entwurf einer Fusion. Er wollte wissen, ob die Wassermarken im Teilliquidationsreglement in Frage kommen. „Ich wartete drei Monate, bis ich eine Antwort erhielt, und selbst dann war sie unverbindlich.“ Das sei inakzeptabel. Ein Monat Wartezeit müsse genügen. Ein anderer kritisierte auch in Zürich lange Fristen: „Im Mai reichten wir ein Sanierungskonzept ein. Anfang September haben wir noch keine Antwort erhalten.“

Überlastung wegen zu weniger Leute

Ein national tätiger Anlagestrategieberater, der lange Wartezeiten beobachtet („drei bis vier Monate sind üblich“), zeigt dennoch Verständnis. Die Aufsichten erlebten eine Spitzenbelastung: Jahresrechnungen, Teilliquidationsreglemente, Anlagenreglement und Unterdeckungskonzepte, momentan müsste alles gleichzeitig genehmigt werden. „Bei den kleinen Beständen kann man den Aufsichten die langen Wartezeiten nicht zum Vorwurf machen.“ Sie stünden vor grossen Herausforderungen. Seit fünf Jahren müssten sie ständig Anpassungen an Gesetzes- und Verordnungsänderungen einfordern. „Ihre Arbeit ist gewachsen. Umgekehrt prägen Sparprogramme die Kantone. Die Ressourcen werden immer knapper“, so der Fachmann. Kein Wunder, käme die Aufsicht nicht nach.

Überbewerteter Sitztourismus

Gibt es einen BVG-Sitztourismus? Die Meinungen sind geteilt. Ein Befragter sagte, das Thema werde überschätzt. Bestehende Stiftungen zögen nie um. Nur bei Neugründungen und Fusionen wird offenbar die Wahl des Domizils von der Aufsicht abhängig gemacht. „Von dort, wo es als inkompetent und kompliziert empfunden wird, dorthin, wo es nicht so ist“, sagt ein PK-Experte. Seines Wissens sei der Kanton Schwyz beliebt. Gelobt wird auch die Aargauer Aufsicht unter Cyril Schubiger: „Sie ermöglichte die Innovation einer ergänzenden Kasse, indem sie ein Reglement bewilligte, das den Anlegern gestattet, über die Anlagestrategie zu entscheiden“, so der Experte. Damit meint er die ABB-Kasse für überobligatorische Guthaben.

Alle Versicherten dieser Stiftung dürfen jeweils im Herbst den Anlageentscheid für das kommende Jahr treffen. „Jede Kombination zwischen 100 Prozent Risiko und 100 Prozent Standard ist möglich“, schreibt die ABB. Die laufenden Beiträge bilden Ende Jahr das für den Anlageentscheid zu berücksichtigende Sparkapital.

Die Aufsicht nimmt Stellung

Auf Anfrage wollten die genannten Aufsichten keine Stellung nehmen. Die Anfrage wurde im Vorstand der Konferenz diskutiert und der Vorstand beschloss, dass nur die Präsidentin der Konferenz, Christina Ruggli, sich äussern werde. Ein vereinbarter Besuch in Sankt Gallen bei der jüngsten, neuorganisierten BVG-Aufsicht für die Ostschweiz wurde abgesagt. Gibt es eine Unité de doctrine? Christina Ruggli antwortet: „In der Aufsicht suchen wir eine Unité de doctrine in den grossen Linien. Umgekehrt muss jedes Dossier einzeln beurteilt werden. Es gilt angemessen und verhältnismässig zu handeln. Es kann sein, dass die Unité de doctrine ein bestimmtes Vorgehen nicht abdeckt, dass aber im begründeten Einzelfall eine Ausnahme gewährt werden kann.“

Ruggli erklärt die beobachteten Unterschiede auch mit den regionalen Gepflogenheiten. Der Ostschweizer ist nicht der Westschweizer. Von Bern weiss man, dass die Menschen dort etwas gemütlicher sind. Das hat mit den regionalen Mentalitäten zu tun. „Jede Aufsicht hat ‚ihre‘ Kunden und richtet sich darauf aus“, sagt Ruggli. Es sei gut möglich, dass ein Basler Rundschreiben im Ton nicht angemessen wäre, würde man es in der Ost- oder Westschweiz versenden. „Beaufsichtigt haben auch unterschiedliche Vorstellungen davon, wie aktiv wir vorgehen sollten. Einige verlangen zu jeder neuen Verordnung eine pfannenfertige Umsetzung. Andere fühlen sich von aktivem Handeln gegängelt und wünschen Zeit für eine eigenständige Umsetzung“, beobachtet Ruggli. Die Nordwestschweizer Aufsicht pflege letztere Strategie. Sie gibt Deadlines vor und beobachtet erst einmal, wie Stiftungen die gesetzlichen Vorgaben umsetzen. Nach zwei Jahren wird dann die Linie definiert und entschieden, was akzeptiert werden kann. Dies kommuniziere man in Rundschreiben und Tagungen.

Ruggli mag dem Begriff „Innovation”, für die etwa der Aargau gelobt wird, wenig Positives abgewinnen. „Innovationen sind meiner Auffassung nach heikel, weil sie auf wackeligem rechtlichen Grund stehen. Wir führen eine Rechtskontrolle durch“, sagt Ruggli. Die Aufsicht tue niemandem einen Dienst, indem sie ein Reglement zulasse, das später aufgrund eines Urteils revidiert werden müsse. Lässt Ruggli dennoch eine „Innovation” zu, so mache sie auf das Prozessrisiko aufmerksam. „Das Versicherungsgericht entscheidet häufig zugunsten der Versicherten“, so Ruggli.

Die meisten Unterschiede beobachten Beaufsichtigte in der Teilliquidation. Es gebe Aufsichten, die zugänglicher seien als andere, die zu schematisch urteilten. Ruggli sagt dazu: „Solche Unterschiede gibt es und es ist eine Typfrage.“ Das Vorgehen einer Aufsicht sei auch von der Grösse des Kantons abhängig. In Basel seien die Wege kurz, die Beaufsichtigten oft persönlich bekannt, ein informeller Kontakt möglich. Ruggli habe auch kein Problem, Fehler zuzugeben. „Wenn beispielsweise zwei Jahre nach einem Entscheid klar wird, dass eine Teilliquidation so nicht praktikabel ist, ändern wir die Praxis.“ Ein solcher Schritt werde als „Kurswechsel” wahrgenommen und häufig nicht goutiert. „Doch nicht selten zwingen uns neuere Bundesgerichtsurteile zu einer Korrektur“, sagt Ruggli. Die Zugänglichkeit einer Aufsicht habe schliesslich auch mit der Menge zu tun. „Je weniger Leute für viele Fälle, umso weniger ist man bereit, sich auf Diskussionen einzulassen“, sagt Ruggli, „denn jedes Telefon, jede Sitzung frisst Zeit. Mit einem solchen Vorgehen hat man als Sachbearbeiter vielleicht einen Fall einvernehmlich gelöst. Dafür sind weitere neun Fälle liegen geblieben und verursachen Ärger wegen Verspätungen.“

Im Teilliquidationsrecht sieht die Chefin der Baselstädter Aufsicht den grössten Handlungsbedarf. „Der Gesetzgeber hat die Konsequenzen der Teilliquidationsregelung nicht zu Ende gedacht“, kritisiert Ruggli. Am Anfang stand der Grundgedanke, bei grösseren Abgängen in Vorsorgewerken eine Bereicherung oder Entreicherung auszugleichen. Heute sei die Teilliquidation aber „zu einer Art flächendeckendem Giesskannenprinzip“ verkommen. Wenn eine gewisse Prozentmarke von Abgängen erreicht ist, muss auf jeden Fall teilliquidiert werden. „Das ist oft störend“, sagt Ruggli. „Wir müssen Reglemente genehmigen, die die Voraussetzungen für eine Teilliquidation definieren. Diese Reglemente müssen rechtskonform sein. Wenn wir ein von der Rechtsprechung abweichendes Schema bewilligen würden, hätten wir beim nächsten Abgang eine Beschwerde am Hals.“

Mit einem von der Aufsicht bewilligten Reglement erwirbt der Versicherte einen Rechtsanspruch. Dieser wird bei einer Massenentlassung oder Firmentrennung geprüft. Diese Prüfung führt die Aufsicht durch. „Wir müssen die Anwendung des von uns selber genehmigten Reglements prüfen. Das ist – mit Verlaub – eine Torheit“, sagt Ruggli. Eigentlich müsste das Versicherungsgericht den Vollzug eines Reglements prüfen. Doch dafür bräuchte es eine Gesetzesänderung.

Das Problem verschärft sich in Zeiten der Unterdeckung. „Wir haben da verkehrte Welten. Vorher jammerte man, wenn eine Teilliquidation zulasten der Austretenden verweigert wurde. Heute versuchen Austretende eine Teilliquidation zu verhindern, um nicht für die Unterdeckung geradestehen zu müssen. Das finden wir stossend“, sagt Ruggli. Fazit: Die Teilliquidation führt nicht zu einer finanziellen Gerechtigkeit. Es wird aber Recht gesprochen. „So ist es. Auch wenn es mir nicht gefällt“, seufzt Ruggli.

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