Ein Warnruf zum „unsozialen Sozialstaat“

Kurt Weigelt, Direktor der IHK Sankt Gallen-Appenzell

Von Bernhard Raos

Veröffentlicht am: 14. April 2009

Rund eine halbe Million Menschen sind in der Schweiz ohne Arbeit und leben vor allem von staatlichen Sozialleistungen. Laut Kurt Weigelt, Direktor IHK Sankt Gallen-Appenzell, finanziert sich der Sozialstaat Schweiz mit der Kreditkarte der nächsten Generationen. Er fordert ein sozialpolitisches Drei-Säulen-Konzept.

Ende 2008 hat der Schwyzer Ständerat Alex Ruprecht im Parlament ein Postulat zur „Gesamtbetrachtung unserer Sozialwerke“ eingereicht, mitunterzeichnet von 18 Ratskollegen. Es ist ein Warnruf: Der finanzielle Zustand der Sozialwerke AHV, IV, ALV und EO sei „äusserst besorgniserregend“. So weise die IV eine Schuldenlast von gegen 14 Milliarden Franken auf, die Reserven des EO-Fonds dürften schon bis in zwei, drei Jahren aufgebraucht sein. Die Arbeitslosenversicherung liege mit 5 Milliarden im Minus und die AHV stehe vor den ersten Defiziten der laufenden Rechnung. Das Postulat an die Regierung schliesst mit deutlichen Worten: „Es ist Zeit, die Basis für die nachhaltige Finanzierbarkeit unserer Sozialwerke zu legen und die Bevölkerung mit den bevorstehenden Schwierigkeiten und Problemen zu konfrontieren und sie dafür zu sensibilisien.“

Dazu hat Kurt Weigelt, Direktor der Industrie- und Handelskammer Sankt Gallen-Appenzell, eine Vorarbeit geleistet und ein „sozialpolitisches Drei-Säulen-Konzept“ entwickelt. Als Antwort auf die missliche Situation und mit unbequemen Konsequenzen. Sein Fazit zum Zustand der Sozialwerke: „Zu viele Schulden, zu wenig sozial.“ spn fasst die wesentlichen Inhalte seines Konzepts zusammen.

230 Milliarden Schulden

Die Schweiz wird mit der Kreditkarte der nachfolgenden Generationen finanziert: Bund, Kantone und Gemeinden haben innert weniger Jahre einen Schuldenberg von über 230 Milliarden Franken angehäuft, was einer Pro-Kopf-Belastung von rund 30.000 Franken entspricht. Die aktuelle Wirtschaftskrise wird die Schulden weiter erhöhen, das ist so sicher wie das Amen im Gebet. Hauptursache für das Minus sind die schnell wachsenden Aufwendungen für die verschiedenen Sozialwerke. Diese machen heute etwa 50 Prozent der konsolidierten Ausgaben der öffentlichen Hand aus.

Setzt sich dieser Trend ungebremst fort, wird der Anteil der Sozialausgaben bis in das Jahr 2030 auf 66 Prozent zunehmen. Was wiederum den finanzpolitischen Handlungsspielraum massiv einengt. Es fehlen Mittel für öffentliche Investitionen. Mit einer Soziallastquote von über 29 Prozent des Bruttoinlandsprodukts bewegt sich die Schweiz im Spitzenfeld der westlichen Industriestaaten, vergleichbar mit den Nachbarländern Deutschland und Österreich.

Weigelt kritisiert vor allem die Ineffizienz des Systems: Nicht weniger alarmierend als die Verschuldung der öffentlichen Hand sei die Tatsache, „dass die sozialstaatliche Ausgabenlawine nicht in der Lage ist, den auf Unterstützung angewiesenen Bürgerinnen und Bürgern eine nachhaltige Hilfestellung zu liefern“. Der Versuch der gesellschaftlichen Integration der Betroffenen über eine Verrentung scheitere an den existenziellen Bedürfnissen nach sozialen Kontakten. Für die meisten Menschen ist Arbeit nämlich nicht nur Broterwerb, sondern auch Identitätsfindung und Selbstverwirklichung. Wer nicht ins Erwerbsleben integriert ist, hat höhere Krankheits- und Suchtrisiken. Die Sterblichkeitsrate liegt höher als beim Rest der Bevölkerung.

„Erfolgreiche Sozialsysteme definieren sich daher nicht über grosszügige Lohnersatzzahlungen, sondern über die Fähigkeit, möglichst viele Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Ein Sozialstaat, der weit über 500.000 Menschen über die Verrentung vom Arbeitsmarkt ausschliesst und sich zulasten kommender Generationen finanziert, wird seinem eigenen Anspruch nicht gerecht und ist in hohem Masse unsozial“, schreibt er.

Falsche Anreize machen erwerbslos

Die schweizerische Bundesverfassung garantiert ein Recht auf Hilfe in Notlagen. In der Praxis der staatlichen Vollzugsorgane gilt ein soziales Existenzminimum, welches auch die Teilnahme am gesellschaftlichen und kulturellen Leben garantieren soll. Was menschlich und sozial vernünftig erscheint, hat aber zur Folge, dass beispielsweise eine vierköpfige, von Sozialleistungen lebende Familie in Sankt Gallen mit einem steuerbefreiten Jahreseinkommen von gegen 60.000 Franken rechnen kann.

Dieser Lohnersatz entspricht dem Medianlohn eines Erwerbstätigen nach Steuern. Und schafft Fehlanreize: Warum soll ein Erwerbsloser eine Arbeit annehmen, die kaum mehr Einkommen bietet als die Leistungen der Sozialhilfe? Arbeit „lohnt“ sich für ihn nicht. Gleichzeitig entfallen die Chancen der beruflichen Qualifikation über eine geregelte Arbeit. Vieles erscheint zwar auf den ersten Blick als soziale und gute Lösung, entpuppt sich wegen der subjektiv nachvollziehbaren Reaktion der Betroffenen unterm Strich aber als schlecht.

Studienverfasser Weigelt ortet ein „selbstreferenzielles System, das seine eigenen Ansprüche und Regeln definiert“. Behörden müssen auch entscheiden, in welchem Mass auf Sozialhilfe angewiesene Personen zu einer Arbeitsleistung verpflichtet werden. Unzulässig ist nach gerichtlicher Praxis sowohl eine Über- als auch eine Unterforderung. Was dazu führt, dass man beispielsweise einem erwerbslosen kaufmännischen Angestellten keine handwerkliche Hilfstätigkeit zumuten kann. Für Weigelt ist dies „ein Schlag ins Gesicht all derjenigen, die diese unzumutbaren Arbeiten täglich ausführen“.

Die Krux von Fehlanreizen zeigt sich auch bei den Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Bezüger erhalten 70 Prozent des letztversicherten Verdienstes, wobei dieser auf maximal 126.000 Franken pro Kalenderjahr begrenzt ist. 80 Prozent gibt’s für Personen, die für Kinder aufkommen müssen oder ein Taggeld von weniger als 140 Franken erhalten würden. Diese im internationalen Vergleich sehr grosszügigen Leistungen erlauben den Arbeitssuchenden, ohne kurzfristigen Zeitdruck eine ihrer Qualifikation entsprechende neue Anstellung zu suchen. Es kann aber auch dazu führen, dass sich Betroffene über Gebühr Zeit lassen und bloss die Fristen ausnützen. Die Arbeitslosenversicherung hat in den letzten Jahren ein Defizit von 5 Milliarden Franken angehäuft, das in der aktuellen Krise weiter wachsen wird. 8 Milliarden sind bis 2010 prognostiziert.

Politisch heisses Eisen

Ein politisch ganz heisses Eisen ist die Invalidenversicherung, deren Schuldenberg bei 14 Milliarden Franken liegt. Weigelt macht auch hier ein Fragezeichen zum Leistungsangebot, denn IV-Renten würden ebenfalls häufig über dem Medianeinkommen liegen. So besteht ein Recht auf Ergänzungsleistungen, wenn IV-Rente, PK-Rente und allenfalls eine Unfallrente zu tief ausfallen. Was heisst zu tief in Zahlen, wiederum am Beispiel einer vierköpfigen Familie mit den Ansätzen für das Jahr 2007? Sie erhält 46.200 Franken für den allgemeinen Lebensbedarf, maximal 15.000 Franken für die Miete plus bei Bedarf Krankenkassenprämien sowie für sonstige Gesundheitskosten. Macht zusammen 70.000 bis 80.000 Franken, was einem Bruttolohn von gegen 90.000 Franken entspricht.

Das Schwarzer-Peter-Spiel

Mehrere staatliche Institutionen kümmern sich mit unterschiedlichen Kompetenzen, unterschiedlichen finanziellen Möglichkeiten und unterschiedlichen Instrumenten um die Arbeitsvermittlung der Erwerbslosen. Diese Komplexität hat Folgen für die Finanzierung. Die Arbeitslosenversicherung liegt in der Verantwortung von Bund und Kantonen und finanziert sich in erster Linie über Lohnabzüge. Für die Invalidenversicherung ist der Bund zuständig; sie finanziert sich etwa zu gleichen Teilen aus Lohnabzügen und Beiträgen des Bundes und zu einem kleineren Teil aus kantonalen Zahlungen. Die Sozialhilfe wiederum untersteht der Hoheit der Kantone und Gemeinden und belastet direkt deren allgemeinen Haushalt.

In der Praxis hat diese Vielschichtigkeit zur Folge, dass die einzelnen Träger der Sozialleistungen versuchen, ihre Probleme zulasten der anderen zu lösen. So bedeutet etwa die strengere Praxis der Invalidenversicherung bei Neurenten, dass die Zahl der auf Sozialhilfe angewiesenen Personen zunimmt. Die Zahl der Erwerbslosen ändert sich kaum, nur die Kostenfolgen werden von einem Ort zum andern verschoben. Auf der anderen Seite haben die Vollzugsorgane auf Gemeindeebene ein finanzielles Interesse, ihre Sozialhilfeempfänger zu invalidisieren. Dann zahlt die IV. Dazu Weigelt: „Bei einer Reform des Sozialstaates geht es also nicht nur darum, die Fehlanreize gegenüber den Empfängern staatlicher Leistungen, sondern auch Fehlanreize innerhalb des Gesamtsystems der Sozialpolitik zu korrigieren.”

Ein sozialpolitisches Drei-Säulen-Konzept

Deshalb schlägt der IHK-Direktor ein sozialpolitisches Drei-Säulen-Konzept vor. Dabei geht es im Grundsatz darum, sich von der Garantie eines staatlichen Lohnersatzes für Erwerbslose im erwerbsfähigen Alter zu verabschieden: Ansprüche auf Sozialleistungen sollen nicht in erster Linie an den Status als Erwerbsloser anknüpfen, sondern an das Einkommenspotenzial des Einzelnen.

Auch im Drei-Säulen-Konzept nach Weigelt soll die erste Säule wie bei der AHV die physische Existenz sichern. Anspruch darauf hat, wer in Not gerät und nicht selbst in der Lage ist, für sich zu sorgen. Was darüber hinausgeht, also die sozialen und kulturellen Grundbedürfnisse, bedingen hingegen eigene Arbeitsleistung und Eigenverantwortung. Diese zweite Säule erlaubt den Empfängern einer Grundrente, ein eigenes Ergänzungseinkommen zu verdienen – ohne dass der grundsätzliche Anspruch auf eine Grundrente verloren geht. Die dritte Säule soll Grundrente und Einkommensfreibetrag ergänzen durch Zuwendungen aus privaten Ersparnissen, familieninterner Unterstützung oder Leistungen privater Institutionen.

Dieses Konzept ist keine radikale Abkehr vom System, denn die Aufteilung in Arbeitslosen-, Invalidenversicherung und Sozialhilfe wird beibehalten. Vereinheitlichen möchte der Autor aber den Zugang zum System und die Ausgestaltung der Lohnersatzzahlungen:

• Künftig soll bei allen Sozialwerken der Haushalt die Berechnungseinheit einer Rente darstellen, wie dies heute bei der AHV und der Sozialhilfe der Fall ist. Das würde bedeuten, dass bei der Invaliden- und der Arbeitslosenversicherung der individuelle Anspruch wegfällt und Unterstützungszahlungen nur noch abhängig vom gesamten Haushaltseinkommen bezahlt werden.

• Höhe und Ausgestaltung der Unterstützungszahlungen werden vereinheitlicht. Weigelt schlägt vor, auf die Systematik der AHV mit der ersten Säule als Existenzsicherung abzustellen. Das würde ausgehend vom Minimalansatz für eine vierköpfige Familie eine Grundrente von rund 30.000 Franken ergeben – ohne weitergehende Leistungen wie Zahlungen für die Wohnungsmiete. Das Drei-Säulen-Konzept verlangt von Grundrentenbezügern, die Differenz zum sozialen und kulturellen Existenzminimum selbst zu verdienen. Der grundsätzliche Anspruch auf die Grundrente bleibt dabei erhalten. Um Sozialhilfefallen zu vermeiden, wird das Ergänzungseinkommen versteuert. Bei voller Erwerbsfähigkeit und 10.000 Franken Ergänzungseinkommen reduziert sich im Weigelt-Modell die Grundrente um 5.000 Franken.

Ist der Erwerbslose nicht voll arbeitsfähig, wird die Grundrente entsprechend angepasst. Konkret: Eine 50-prozentige Erwerbsfähigkeit erhöht die Grundrente für die vierköpfige Familie auf rund 45.000 Franken und reduziert das anrechenbare Ergänzungseinkommen auf 15.000 Franken. Für eingeschränkte Erwerbsfähigkeit gibt es subjektive Ursachen wie gesundheitliche Gründe, familiäre Verpflichtungen oder auch Weiterbildungsmassnahmen, aber auch objektive Gründe wie die Realitäten des Arbeitsmarktes mit grosser Arbeitslosigkeit.

• Fundamental ist der Kurswechsel durch das Drei-Säulen-Konzept bei der Arbeitslosenversicherung. Der Anspruch reduziert sich auf die erwähnte Grundrente. Der gewohnte Lebensstandard ist nicht mehr garantiert, sondern muss durch Eigenleistungen im Rahmen des Einkommensfreibetrages gesichert werden. Ziel des Systemwechsels – so Weigelt – ist es, „Phasen längerer Arbeitslosigkeit zu verhindern und die Betroffenen zu einem möglichst raschen Stellenantritt, einem Zwischenverdienst oder zu einer Weiterbildung zu bewegen“. Dieses Modell setzt allerdings voraus, dass der Arbeitsmarkt entsprechend aufnahmefähig ist.

• Dasselbe Prinzip gilt auch für die Invalidenversicherung. Die Existenzsicherung wird über eine Grundrente in der Höhe einer minimalen AHV-Rente garantiert. Wer zu 100 Prozent invalid ist, erhält als zweite Säule eine Zusatzrente, welche die sozialen und kulturellen Grundbedürfnisse deckt. Diese Zusatzrente ist mit Rentenzahlungen und Versicherungsleistungen privater Versicherungen zu verrechnen. Durch die Behinderung bedingte Zusatzkosten werden fallweise und nach effektivem Aufwand bezahlt.

Alle durch dieselbe Pforte

Weigelt greift für den Zugang zu Sozialleistungen einen Vorschlag des Think Tanks „Avenir Suisse“ auf – eine gemeinsame Pforte für die drei Institutionen Invalidenversicherung, Regionale Arbeitsvermittlungszentren und Sozialhilfe. Diese gemeinsame Anlaufstelle soll die Leistungsempfänger dem jeweils richtigen Sozialwerk zuweisen und die individuelle Erwerbsfähigkeit als Messlatte für die Grundrente verbindlich festlegen. So wird die Gefahr verringert, dass sich die verschiedenen Institutionen gegenseitig ausspielen.

Gleichzeitig können die besonderen Kompetenzen der einzelnen Institutionen zugunsten der anderen eingesetzt werden. Dies gilt beispielsweise für die medizinischen Abklärungen der IV-Stellen wie für die Vermittlungsarbeit der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren. So müssen sich Arbeitgeber nur noch an einen Ansprechpartner wenden und sich nicht mehr mit unterschiedlichen Konzepten auseinandersetzen.

Keine Mindestlöhne für Sozialhilfebezüger

„Das Drei-Säulen-Konzept funktioniert nur, wenn wir zusätzliche Arbeitsplätze für Geringqualifizierte und junge Erwachsene zur Verfügung stellen“, ist sich Weigelt bewusst. Man müsse alles daransetzen, dass Arbeitswillige auch arbeiten können: „2.500 Franken aus eigener Erwerbstätigkeit sind sozialer als 2.500 Franken staatliche Transferzahlungen.“

Um die Arbeitsmarktfähigkeit zu erhöhen, wird bei Personen in Sozialprogrammen auf Mindestlohnvorschriften verzichtet. Ergänzungseinkommen, die im Rahmen des Drei-Säulen-Konzepts verdient werden, sind von gesamtarbeitsvertraglichen Auflagen zu befreien und auf der Basis besonderer Arbeitsverträge – ähnlich den Lehrverträgen – zu regeln. Dadurch entsteht ein begrenzter Niedriglohnsektor, der vor allem im Bereich personenbezogener Dienstleistungen neue Arbeitsplätze und damit Beteiligungschancen für Geringqualifizierte eröffnet.

Die Begrenzung dieser besonderen Arbeitsverträge auf Personen in Sozialprogrammen garantiert, dass sich der Niedriglohnsektor unter Kontrolle der zuständigen Behörden entwickelt – um Missbräuchen vorzubeugen. Weigelt sieht sein Konzept als Hilfe zur Selbsthilfe – und im Einklang mit Artikel 6 der Bundesverfassung: „Jede Person nimmt Verantwortung für sich selbst wahr und trägt nach Kräften zur Bewältigung der Aufgaben in Staat und Gesellschaft bei.“

Welche Reaktionen hat Weigelt bisher auf sein Drei-Säulen-Konzept erhalten? „Sehr aufschlussreiche“, sagt er. Die Arbeitgeber reagierten mit Zustimmung und Interesse, ebenso die Sozialbehörden. Unter anderem wird Weigelt seine Vorschläge im Mai am nationalen Anlass der „Städteinitiative Sozialpolitik“ präsentieren.

Bemerkenswert ruhig verhalte sich hingegen die Politik: „Es scheint, dass niemand den Mut hat, diese heisse Kartoffel anzufassen. Nachhaltigkeit interessiert offensichtlich im Zusammenhang mit der langfristigen Sicherstellung unserer Sozialwerke eher als politische Leerformel denn als konkretes Projekt.“

Zum Weiterlesen

IHK-Schriftenreihe Nr. 30/2008: Sozialstaat Schweiz – zu viele Schulden, zu wenig sozial, 56 Seiten, Autoren: Kurt Weigelt, Frank Bodmer.

Kostenlose Einzelexemplare zu beziehen bei IHK Sankt Gallen-Appenzell: rene.guentensperger@ihk.ch.

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