Ein riskanter Tanz auf hohem Seil

Auf den ersten Blick ist die Finanzlage im reichen Kanton Zürich für 2011 höchst erfreulich: Der gesamte Steuerertrag dürfte gegenüber dem Vorjahr um weitere 300 Millionen auf rekordhohe 6,5 Milliarden Franken steigen. Damit schliesst die Rechnung um mehrere 100 Millionen Franken besser ab als budgetiert. Doch aus dem Plus wird nun wohl ein Minus von rund 2 Milliarden Franken, wie aus dem Zwischenbericht des Regierungsrates zur Rechnung zu entnehmen ist. Verantwortlich dafür ist das Loch in der kantonalen Personalvorsorge, das die Regierung mit einer Einlage von 2,6 Milliarden Franken teilweise stopfen will. Bei einem Deckungsgrad von 81 Prozent (30. September 2011) fehlen der BVK rund 4 Milliarden Franken. Über den kantonalen Zustupf entscheidet der Kantonsrat, ebenso über eine Erhöhung des Steuerfusses um sieben Prozentpunkte. Der Vorschlag der Regierung ist heftig umstritten und hat die parlamentarische Hürde noch nicht genommen.

Zündstoff bietet auch der Entscheid des Stiftungsrates der Pensionskasse SBB, die den Realitäten Rechnung trägt: Der technische Zins wird von 3,5 auf 3 Prozent gesenkt und der Umwandlungssatz von 6,51 auf 5,85 Prozent reduziert. Die Vorsorgeeinrichtung weist aktuell einen Deckungsgrad von 91,3 Prozent aus und erhält vom Bund einen weiteren Sanierungsbeitrag von 1,15 Milliarden Franken. Die Leistungen der SBB gehen deutlich über das BVG-Minimum hinaus, daher wird das BVG-Minimum trotz der beschlossenen Massnahmen eingehalten. Die Anpassung wird dadurch abgefedert, dass Rückstellungen von 750 Millionen Franken aufgelöst werden und ein Teil davon als einmalige Altersgutschrift an die aktiven Versicherten verteilt wird. Der Entscheid des Stiftungsrates wird von der Gewerkschaft des Verkehrspersonals SEV allerdings gar nicht goutiert. SEV-Präsident Giorgio Tuti geht auf tutti: „Eine weitere Leistungskürzung halten wir für nicht mehr akzeptabel.“ Auf ihrer Website fordern die Gewerkschafter, dass Neurenten nicht gesenkt werden. Die Kampfansage ist Teil der gewerkschaftlichen Lohnforderungen an die SBB.

Diese beiden Beispiele stehen stellvertretend für viele öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen, die mehrheitlich unterdeckt sind, trotzdem überdurchschnittliche Leistungen bieten und wo nötige Korrekturen schwer umzusetzen sind. Am 4. Schweizer Leadership Pensions Forum von Ende Oktober waren sich die Vertreter öffentlich-rechtlicher Kassen wie Markus Hübscher, Geschäftsführer der PK SBB, und Urs Ernst, Präsident der PK Basel-Stadt, einig: „Die versprochenen Leistungen sind nicht ausreichend finanziert. Wir können nicht ständig zum Staat rennen und kommen um Anpassungen nicht herum.“

Nach dem aktuellen Pensionskassen-Monitor von Swisscanto (30. September 2011) liegt der Deckungsgrad der öffentlich-rechtlichen Kassen bei 88,2 Prozent, bei den privatrechtlichen Kassen sind es 100,3 Prozent. Kantone und Gemeinden rechnen bei einer vollen Ausfinanzierung ihrer Kassen mit Kosten von über 30 Milliarden Franken. Werden auch Schwankungsreserven eingerechnet, sind es rund 100 Milliarden. Wie sehr hier die Verantwortlichen im Nebel stochern, zeigen Berechnungen des Bundes, der den Bedarf auf 24 bis 50 Milliarden beziffert. Der Bund hat seinerseits in den letzten Jahren die maroden Kassen von Publica über Post bis zur SBB mit insgesamt 34 Milliarden Franken alimentiert und verselbständigt. Die schwierige Situation an den Finanzmärkten und überdurchschnittliche Leistungen für die Versicherten haben neue Löcher gerissen.

Wie prekär die Situation vielfach ist, zeigt sich bei einem näheren Blick auf die Deckungsgrade öffentlich-rechtlicher Kassen. An der repräsentativen Pensionskassen-Umfrage 2011 von Swisscanto haben 57 öffentlich-rechtliche Kassen mit einem Totalvermögen von 175 Milliarden Franken teilgenommen. Davon weisen 23 Prozent einen Deckungsgrad von unter 80 Prozent auf, drei von vier Kassen sind unterdeckt. Nur 4 Prozent liegen bei über 115 Prozent Deckung und haben damit auch Schwankungsreserven.

Werden die öffentlich-rechtlichen Kassen unterschieden bezüglich ihrer Staatsgarantie (volle, teilweise, ohne Staatsgarantie), ergeben sich interessante Werte: Die Kassen mit voller Staatsgarantie weisen vermögensgewichtet Ende 2010 einen Deckungsrückgang von 79,7 auf 79 Prozent innert Jahresfrist aus, Kassen mit teilweiser Garantie konnten sich von 94,4 auf 95,3 Prozent steigern, jene ohne Garantie von 99,3 auf 101,2 Prozent. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die öffentlichen Kassen höhere technische Zinsen anwenden als die privaten, was den ausgewiesenen Deckungsgrad tendenziell erhöht. Oder optisch schönt, wenn man dies weniger neutral formuliert.

Ein Vergleich zur Netto-Performance nach Risikoträger zeigt keine signifikanten Unterschiede. „Die Vermutung, eine volle Staatsgarantie verleite zum Eingehen grösserer Risiken mit entsprechend höherer Volatilität der Renditen, lässt sich nicht bestätigen“, schreibt Swisscanto. Und: „Insgesamt scheint die Staatsgarantie keinen Einfluss auf das Anlageverhalten zu haben, was grundsätzlich positiv zu werten ist.“

Fairerweise muss gesagt sein, dass ein undifferenzierter Vergleich zwischen öffentlichen und privaten Kassen stark hinkt: Die Finanzierung der zweiten Säule basiert auf dem allgemeinen Grundsatz der Vollkapitalisierung. Vorsorgeeinrichtungen müssen demnach mit ihrem Vermögen sämtliche Verpflichtungen gegenüber ihren Destinatären vollumfänglich erfüllen können. Für öffentlich-rechtliche Kassen gelten andere Regeln – sie dürfen im System der Teilkapitalisierung geführt werden. Ihr Vermögen deckt die eingegangenen Verpflichtungen also nur teilweise. Die Teilkapitalisierung setzt allerdings eine Staatsgarantie voraus.

Diese Garantie beruht auf den Annahmen, dass öffentliche Arbeitgeber weder Konkurs gehen können noch sämtliche Arbeitnehmenden entlassen werden und immer wieder jüngere Versicherte nachfolgen. Es wird also von einem gesicherten Bestand an Versicherten – der sogenannten „Perennität“ – ausgegangen. Daher wird ein Teil der Vorsorge im Umlageverfahren finanziert, während für den anderen Teil das Kapitaldeckungsverfahren gilt. Diese Mischfinanzierung hat jedoch dazu geführt, dass mehrere Kassen die Zügel arg schleifen liessen. Klamme öffentliche Arbeitgeber zahlten ihren Anteil an die Vorsorge nicht oder nur teilweise ein, verordneten Beitragsferien auch für die Versicherten und versprachen Leistungen, für die zu wenig Prämien verlangt wurden. In den öffentlich-rechtlichen Kassen sind immer noch fast 50 Prozent nach dem Leistungsprimat versichert; bei den privatrechtlichen Kassen ist dieses Primat ein Auslaufmodell. Laut Swisscanto-Umfrage sind es dort noch 11 Prozent.

Weil der Kapitalmarkt als „dritter“ Beitragszahler in den letzten Jahren ausgefallen ist, wurden die Löcher in den öffentlichen Kassen immer bedrohlicher. Der Bundesrat legte deshalb Ende 2008 einen Revisionsvorschlag mit einer Botschaft zur Finanzierung öffentlich-rechtlicher Vorsorgeeinrichtungen vor. Die Vorlage wollte eine Gleichstellung mit den privaten Pensionskassen, nachdem bereits einige öffentliche Kassen – vor allem in der Deutschschweiz – auf volle Kapitaldeckung umgestellt hatten. Über eine grosszügige Zeitspanne von 40 Jahren sollten die öffentlichen Kassen zu 100 Prozent ausfinanziert sein. Bis dahin wollte man die Teilkapitalisierung weiter akzeptieren, verbunden mit der Staatsgarantie und einem Finanzierungsplan.

Es kam bekanntlich anders: Kantone und Gemeinden rechneten nach und erschraken bei der zu erwartenden Finanzierungslast von bis zu 100 Milliarden Franken. „Zudem sah man angesichts der Staatsgarantie keinen Anlass, für die Ausfinanzierung den politisch unerwünschten Weg der Steuererhöhung oder einer Fremdkapitalaufnahme zu wählen“, bringen es die beiden Juristen und Vorsorgefachleute Tomas Polenda und Erich Peter in ihrem Beitrag für die Schweizerische Zeitschrift für Sozialversicherung und berufliche Vorsorge (SZS 55/2011) auf den Punkt. Das Lobbying wirkte und im Dezember 2010 verabschiedete das Parlament neue Bestimmungen für öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen.

Neu gilt das Modell „differenzierter Zieldeckungsgrad“, das in einem Faktenblatt des Bundesamtes für Sozialversicherungen BSV im Detail erläutert wird. Es handelt sich um eine Mindestvoraussetzung, die teilkapitalisierte Vorsorgeeinrichtungen künftig erfüllen müssen, um „ihre finanzielle Sicherheit nicht zu gefährden“. Jede Kasse hat genau zu verfolgen, wie sich ihr Deckungsgrad entwickelt. Das Modell geht dabei von zwei Deckungsgraden aus. Zum einen vom globalen Deckungsgrad, der sich auf die gesamten Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtung bezieht. Das BSV liefert dazu ein Zahlenbeispiel: Beläuft sich das Vermögen der Pensionskasse auf 800 Millionen Franken und die Verpflichtung gegenüber den aktiven Versicherten auf 600 und gegenüber Rentnern auf 400 Millionen Franken, so liegt der globale Deckungsgrad bei 80 Prozent (800/(600+400)), da sämtliche Verpflichtungen mit einbezogen werden.

Der zweite Deckungsgrad bezieht sich nur auf die aktiven Versicherten. Dieser berücksichtigt die Deckung gegenüber den aktiven Versicherten, nachdem die Verpflichtungen gegenüber den Rentnern abgezogen wurden. Im Beispiel liegt dann der Deckungsgrad für aktive Versicherte noch bei 67 Prozent ((800-400)/600). Dieser Deckungsgrad ist die unangenehmere Wahrheit und zeigt die Sanierungslasten besser auf. Das Modell des „differenzierten Zieldeckungsgrades“ verlangt, dass die beiden Deckungsgrade in jedem Fall weiterhin erreicht werden.

Gelingt dies nicht, muss die Vorsorgeeinrichtung Massnahmen einleiten. Gefordert ist konkret ein Zieldeckungsgrad von 80 Prozent. Wer darunterliegt, hat 40 Jahre Zeit um auf 80 Prozent Deckung zu kommen. Der Ausgangsdeckungsgrad – als Messlatte gilt der Stand 1. Januar 2014 – darf nicht unterschritten werden; auf diesen Zeitpunkt tritt die Revision in Kraft. Zudem hat es noch „Kleingedrucktes“: So müssen künftige Leistungserhöhungen zu 100 Prozent ausfinanziert werden. Wer unter 80 Prozent Deckung liegt, muss der Aufsichtsbehörde alle fünf Jahre einen Massnahmenplan einreichen und aufzeigen, wie man das Ziel avisiert. Wird das Teilkapitalisierungssystem weitergeführt, braucht es für die Finanzierungspläne zwingend die Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde. Auch die Kantone werden mit in die Pflicht genommen – die Differenz zu Deckungsgraden unter 60 Prozent ab 1. Januar 2020 sowie unter 75 Prozent ab 1. Januar 2030 ist von den Gemeinwesen mit dem Mindestzins gemäss BVG zu verzinsen. Als zusätzliche Leitplanke gilt bei einer Teilliquidation die Staatsgarantie für die volle Austrittsleistung. Gekürzt wird dann, wenn der Ausgangsdeckungsgrad vom 1. Januar 2014 unterschritten wird. Das Regime für öffentliche Kassen wird also etwas härter.

Es ist weiterhin möglich, dass eine teilkapitalisierte Vorsorgeeinrichtung auf Vollkapitalisierung umstellt. Nicht möglich ist der umgekehrte Weg. Zur Vollkapitalisierung gibt es verschiedene Modelle, von der schrittweisen Anpassung an eine 100-prozentige Deckung bis zur sofortigen Ausfinanzierung durch eine Einmaleinlage. Dabei muss eine Umstellung auf Vollkapitalisierung nicht zwingend nur durch den Arbeitgeber – sprich Steuerzahler – im Rahmen der Staatsgarantie erfolgen. Es ist jeweils Sache der Sozialpartner und des Gemeinwesens, wie eine Kasse ausfinanziert wird und wer welchen Anteil daran trägt.

Neben den finanziellen Vorgaben enthalten die neuen Gesetzesbestimmungen institutionelle Anpassungen. Die öffentlichen Kassen sollen auch rechtlich und organisatorisch aus der Verwaltungsstruktur herausgelöst und verselbständigt werden. Bisher war es so, dass die paritätische Mitbestimmung in öffentlich-rechtlichen Kassen eingeschränkt wurde. Es bestand lediglich ein Anhörungsrecht des paritätischen Organs. Das Gemeinwesen – Bund, Kanton, Gemeinde – konstituierte und überwachte seine Kasse, erliess die reglementarischen Bestimmungen und entschied über Beiträge und Leistungen. Mit der nun zwingenden Pflicht zur Verselbständigung hat sich das Gemeinwesen in erster Linie auf den Part des Arbeitgebers zu beschränken; sein Einfluss wird reduziert. Nach Artikel 50 Absatz 2 BVG darf das Gemeinwesen nicht mehr alles vorschreiben – es kann entweder die Bestimmungen über die Leistungen oder zur Finanzierung erlassenn. Diese immer noch sehr weit gehende Regelung wird allerdings in der Praxis zu Diskussionen führen.

Nach Meinung von Dieter Stohler, neuer Direktor der Pensionskasse des Bundes Publica, sollten die Leistungen immer Sache der Vorsorgeeinrichtung sein: „Hierfür benötigen sie ein starkes, paritätisch besetztes Führungsorgan, welches die Interessen der Kasse wirksam vertritt und verhindert, dass die Kasse allenfalls zwischen den Fronten politischer Interessen zerrieben wird“ (Quelle: Schweizer Pensionskassen 2011, Swisscanto). Stohler hofft darauf, dass die neuen Regeln die Transparenz und Wettbewerbsfähigkeit öffentlich-rechtlicher Kassen erhöhen. Sein Wort in aller Verantwortlichen Ohr.